Onorevoli Colleghi! - Con la legge 27 luglio 2000, n. 212, istitutiva dello statuto dei diritti del contribuente, si è creata l'Autorità amministrativa indipendente «Garante del contribuente». Secondo l'esperienza fin qui maturata, si possono evidenziare la validità e l'importanza della nuova Autorità, che ha la finalità di realizzare il rapporto di fiducia tra contribuenti e fisco e di dare impulso al regolare andamento dell'azione degli enti impositivi. Non sono tuttavia mancate contrastanti interpretazioni di alcune disposizioni dello statuto dei diritti del contribuente, in modo particolare sui poteri che la legge ha inteso conferire ai garanti per l'esercizio delle loro funzioni e per il raggiungimento dei loro obiettivi; per questi motivi si rende necessaria e urgente la riforma del testo vigente dell'articolo 13 della legge n. 212 del 2000 e, nel contempo, l'istituzione di un organo di autogoverno del Garante che abbia la caratteristica della «collegialità», che sia rappresentativo di tutti i garanti e che miri al prestigio e al progresso di tale Autorità. Quest'ultima, infatti, come organo di garanzia, è sorretta da un alto tasso di imparzialità e di indipendenza dall'apparato governativo, non potendo ulteriormente il Garante essere gestito da un comitato esecutivo poi denominato «comitato di organizzazione nazionale», che si era costituito temporaneamente, subito dopo l'entrata in vigore della legge n. 212 del 2000, per dare vita ai provvedimenti più urgenti da deliberare collegialmente e non da singoli componenti, come purtroppo è avvenuto.
L'indipendenza e l'autonomia dell'Autorità amministrativa nell'esercizio delle sue funzioni di regolamento e di garanzia concorrono alla tutela di interessi costituzionalmente rilevanti. Si tratta di un fenomeno che è già stato sperimentato in parecchi Paesi e che ha avuto una concreta
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applicazione. Il fenomeno è nato, appunto, dall'esigenza di tutela di valori sostanziali spesso non soddisfatti nei tradizionali apparati amministrativi. Si tratta di organismi pubblici dotati del carattere di terzietà o, meglio, di neutralità che li porta a collocarsi indubbiamente tra le figure giuridiche che vivono nell'ambito dello Stato-comunità.
L'imparzialità e la neutralità sono caratteristiche connaturate alla loro funzione di accertamento e qualificazione di fatti e comportamenti leciti, illeciti o illegittimi, nel settore alla cui regolazione l'Autorità è preposta.
Pertanto tali organismi svolgono un'attività giustiziale amministrativa e i loro provvedimenti possono essere impugnati dinanzi l'autorità giurisdizionale amministrativa, come ha statuito la Corte di cassazione nella sentenza n. 7341 del 2002, e ciò ai sensi del disposto dell'articolo 23-bis della legge n. 1034 del 1971, che mira a un processo amministrativo accelerato anche per i provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti. Se si sottraessero a tale sindacato si incorrerebbe in un contrasto evidente con i princìpi di cui agli articoli 24, 103 e 113 della Costituzione.
Si è da taluni posto il dubbio che il Garante del contribuente possa dare corso all'iniziativa di annullamento di atti illegittimi dell'amministrazione finanziaria e degli altri enti impositivi solo perché la legge recita che «attiva i procedimenti di annullamento degli atti tributari» e che l'amministrazione possa comunque «rifiutarsi» di provvedere.
La tesi così prospettata, tuttavia, non è da condividere, solo che si consideri che il legislatore con la dizione «attiva» ha inteso disporre di dare corso alla procedura di annullamento dell'atto illegittimo sul presupposto che, prima di attivarsi, ogni ufficio del Garante ragionevolmente richiede all'amministrazione la documentazione dalla quale risulta il vizio di illegittimità, per cui la valutazione è consequenziale all'istruttoria; per la qualcosa il dissenso non è ravvisabile se non nei casi di omissione di elementi che escludono la possibilità di annullamento. Sotto questo profilo soltanto si può configurare il «dissenso».
Pertanto si sono esplicitati, nel testo di modifica dell'articolo 13 della legge n. 212 del 2000 che si propone, i termini della questione e le relative soluzioni, rendendo noto che la richiesta di annullamento degli atti tributari trasmessa dal Garante è stata quasi sempre accolta dagli uffici finanziari. Appare, quindi, opportuno stabilire un «distinguo» tra vizi di legittimità e vizi di merito nell'emanazione di provvedimenti autoritativi, secondo la ratio e la finalità della legge.
Soltanto operando in questo modo si potranno aumentare i poteri del Garante, come più volte auspicato dal Ministro dell'economia e delle finanze.
Si richiama, allo scopo, la Relazione annuale del citato Ministro sull'attività svolta nel 2003 dai garanti del contribuente, secondo la quale «nel delineare meglio l'ambito di operatività dei poteri loro attribuiti, i garanti hanno manifestato la necessità di chiarire che la procedura di autotutela non debba essere considerata un giuridico»; tant'è che se «l'Ufficio permanesse nelle sue posizioni nonostante le sollecitazioni del Garante, questi potrebbe proporre nei confronti del resistente anche un provvedimento disciplinare», senza poi dire che si creerebbe un lungo contenzioso a danno del contribuente.
Si è ritenuto pertanto più corretto disporre nel nuovo testo di riforma che «l'Autorità garante sull'interpello del contribuente dia corso, con motivata delibera e previa istruttoria, alla procedura di annullamento in via di autotutela, per illegittimità dell'atto tributario, disponendo che l'ufficio provveda. In caso di motivato dissenso da parte dell'ufficio impositore, che si deve comunicare comunque all'ufficio dell'Autorità garante entro e non oltre trenta giorni dal ricevimento dell'invito a provvedere, l'organo dell'Autorità adotta le definitive motivate statuizioni comunicandole all'ufficio tributario».
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Si è così chiarito anche che il cosiddetto «riesame dell'atto» non può riferirsi all'atto illegittimo, così confondendolo con l'annullamento per illegittimità, trattandosi di vizio di merito amministrativo o di erronea o insufficiente motivazione dell'atto tributario. In tale caso, l'organo dell'Autorità garante inviterà l'ufficio impositore a modificare o a revocare totalmente o parzialmente l'atto viziato e l'ufficio impositore, dopo avere emanato il consequenziale provvedimento, ne darà comunicazione alla medesima Autorità garante.
In tale modo si ovvia alla erronea impostazione giuridica ex adverso del problema evitando di unificare il trattamento giuridico della illegittimità dell'atto tributario e il trattamento giuridico del vizio di «merito amministrativo» dell'atto tributario.
La presente proposta di legge prevede, inoltre, che sia attribuita al Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze la competenza relativa all'aspetto economico nonché alle funzioni di supporto agli uffici dell'Autorità garante.
Si è stabilito infine che i garanti restino in carica un quadriennio, decorrente dalla data di assunzione in servizio, e che almeno due mesi prima della data medesima i presidenti delle commissioni tributarie regionali competenti, valutata la sussistenza dei requisiti previsti dalla proposta di legge, procedano alla conferma per altri quattro anni dei garanti in servizio.
Infine si è auspicato che in tempi brevi si attui la riforma della normativa vigente nei limiti chiariti, ponendo in tale modo rimedio ai difetti del testo normativo vigente.
Si è prospettata l'esigenza che il Ministro dell'economia e delle finanze provveda affinché il personale di segreteria degli uffici dell'Autorità garante distaccato dalle direzioni regionali agli uffici del Garante continui a percepire integralmente lo stipendio unitamente agli altri compensi già percepiti durante l'attività svolta presso le direzioni regionali e che si dia corso anche all'assegnazione di locali più consoni alle esigenze degli uffici dell'Autorità garante. Si auspica, inoltre, che si provveda al collegamento tra gli uffici regionali dell'Autorità garante e la banca dati e si sviluppi l'intranet per i collegamenti esterni tra gli uffici dell'Autorità garante e altri enti. Si è previsto, inoltre, l'istituto della decadenza.
I garanti sono nominati dal presidente della commissione regionale tributaria o di secondo grado tra elementi di comprovate preparazione e cultura, inclusi elementi dediti alla ricerca scientifica nelle università, e cioè ricercatori, dottori di ricerca, cultori presso facoltà universitarie di materie giuridiche ed economiche.
Va rilevato che «l'amministrazione deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti». Inoltre, occorre garantire non solo l'accesso alle informazioni e ai servizi, ma anche l'utilizzo del canale telematico (i cosiddetti «call center») e i contact center che consentono di sviluppare nuove modalità di gestione delle relazioni con il cittadino, caratteristica propria dei canali comunicativi in via di sviluppo, e di istituire un sistema di collegamento diretto tramite internet con l'anagrafe tributaria e con la banca dati.
Il call center è stato fin qui uno strumento relativamente efficace in ordine alla relazione tra cittadino-contribuente e amministrazione, ma non ha funzionato nei rapporti tra l'Agenzia delle entrate e tutti gli uffici del Garante del contribuente, almeno da quanto risulta dalle percentuali attinenti alle chiamate e alle risposte da fornire.
Va precisato, inoltre, che appare molto carente, se non del tutto assente, l'attuazione di quanto previsto dall'articolo 5 della legge n. 212 del 2000, in merito all'obbligo di informazione ai contribuenti delle attività dello stesso Garante. In base a quest'articolo, infatti, «L'amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti
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in materia tributaria, anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore», «deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti» e, infine, «deve portare a conoscenza dei contribuenti tempestivamente e con i mezzi idonei tutte le circolari e le risoluzioni da essa emanate, nonché ogni altro atto o decreto che dispone sulla organizzazione, sulle funzioni e sui procedimenti».
Per ciò che riguarda, invece, l'assistenza al contribuente da parte del fisco, almeno per quanto attiene all'Agenzia delle entrate in Sicilia, essa è stata positiva, essendosi realizzati alcuni corsi di formazione e seminari relativi ai modelli di dichiarazione (modello 730 e modello Unico), nonché corsi per gli addetti ai servizi di prima informazione e in tema di «sanatorie fiscali», attraverso sportelli di informazione, assistenza e invio telematico delle dichiarazioni anche nell'area di controllo.
Anche in materia di concordato preventivo si è dato l'avvio a un servizio di informazione e di assistenza ai contribuenti.
Per quanto concerne l'accoglienza agli uffici del Garante, si è notata una sufficiente soddisfazione da parte del pubblico.
In ordine all'utilizzo dei servizi telematici va precisato che si è dato corso alla loro divulgazione, ma non si è notato alcun notevole incremento, mentre si è proceduto alla realizzazione di un servizio di assistenza domiciliare per i disabili così come si è dato impulso a qualche progetto di informazione.
La realizzazione degli obiettivi di riforma della figura del Garante, come disciplinata dalla presente proposta di legge, non comporta alcun onere aggiuntivo di spesa rispetto allo stanziamento di bilancio già disposto per il perfezionamento degli uffici del Garante con l'articolo 20 della legge n. 212 del 2000.
Si confida, per le considerazioni esposte, che il Parlamento possa al più presto approvare la presente proposta di legge per dare un assetto definitivo all'Autorità garante.
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